下午3點,正是政府部門辦公時間。然而,在湖北省武漢市江夏區紙坊街辦事處計生辦公室內,三張辦公桌僅一名工作人員在辦公。據說,有兩名工作人員“下社區了”。
撥通一名“下社區”工作人員的手機,這名工作人員稱,她正在體育館附近換衣服。
這一幕發生在今年4月29日。當天,武漢市治庸辦作風建設組暗訪機關作風,發現了不少問題。
治理“庸懶散”“為官不為”等問題,是近年來各地加強機關作風建設的一項重要工作。不過,在廉政專家看來,“庸懶散”“為官不為”等看似機關作風問題,實際上反映了政府管理部門權責不清晰。
這一問題顯然已經引起了中央的重視?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出,要建立權責統一、權威高效的依法行政體制,加快建設“職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”的法治政府。
在北京大學法學院教授姜明安看來,囊括了“權責統一”“廉潔高效”等內容的法治政府建設,是建設法治國家的基本條件,也是建設法治社會的基本保障。
推進依法行政成績斐然
在4月29日的暗訪后,武漢市江夏區那名“換衣服”的工作人員被扣發當月績效工資,并被要求作書面檢討；分管領導也被誡勉談話。此外,武漢市對存在問題的工作人員及相關領導進行了問責。
問責,是近些年頻頻出現的一個詞匯。姜明安認為,健全完善問責機制,是我國在推進依法行政、建設法治政府過程中取得的一項成績。
對于我國法治政府建設過程,姜明安根據搜集的資料列了一串長長的清單。在這份清單中,有一個重要節點——2004年,國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》。
“國務院發布《全面推進依法行政實施綱要》以來,我們在推進依法行政,建設法治政府方面,取得了重大進展,成績斐然。”姜明安說。
重大進展、斐然成績體現在哪些方面?姜明安將此總結為五個方面:
——制定了行政許可法、行政強制法、公務員法、政府信息公開條例等一系列保障政府依法行政有法可依的法律、法規,初步形成了中國特色的社會主義行政法律體系；
——改革了導致政府職能行使錯位、越位、缺位的舊的行政管理體制,使政府職能逐步轉變到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的領域,初步理順了政府與市場、政府與社會的關系；
——確立了以人為本,服務優先的執法理念,在行政管理中不再以強制、處罰為基本手段,開始注重采用說服、指導、協商、對話等維護相對人尊嚴的柔性管理方式,逐步改變了傳統的效率優先、以管制為中心的執法模式；
——建立了體現公開、公正、公平基本原則和反映現代法治理念的一系列行政法律程序制度,在行政決策中引入了聽證會、論證會、網上征求意見以及政府全體會議或常務會議就重大問題進行票決的民主化、科學化的機制,在行政執法中推廣和實行了告知、說明理由、聽取申辯等與相對人互動的現代文明執法范式；
——健全完善了行政監督和問責機制,在進一步加強行政監察、審計和行政層級監督等傳統監督方式的同時,又創新發展了巡視監督、督察監督、網絡媒體監督等新的監督機制。同時,我們改進和完善了行政責任機制,對造成人民生命財產損失、國家或公共利益損害,或者導致重大惡劣政治影響的事故、事件中的直接責任人和負領導責任的公職人員實行嚴格的問責制。
六項目標定位法治政府
姜明安在總結我國法治政府建設所取得成績的同時,也注意到當前一些地方在行政環節存在的問題。
發生在今年4月的甘肅省蘭州市自來水污染事件,讓姜明安記憶深刻:4月10日17時至11日凌晨2時,蘭州市威立雅水務集團公司出廠自來水笨含量高達118微克/升至200微克/升,遠超出國家限值的10微克/升,嚴重威脅居民飲水安全。后經查明,引起自來水笨超標的原因是自來水水源周邊地下含油污水,而油污水形成的主要原因為原蘭化公司原料動力廠芳烴抽提裝置于1987年發生物理爆破事故和2002年原油蒸餾車間出口總管發生開裂著火,使渣油泄出滲入地下所致。事故隱患存在這么多年,有關主管部門和監管部門竟一直未能發現和處理,最終釀成事故。
“不作為或者亂作為的現象,說明一些地方和部門仍存在背離法治、違法治理問題。”姜明安說,這些問題的存在,說明我國的法治政府建設與中央確定的目標和要求相比,還存在一定差距。
姜明安所說的目標和要求,就是《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中所提到的“職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”。
“職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信,是四中全會“決定”確定的關于法治政府建設的六項目標和標準。”姜明安說,“職能科學”,要求政府職能的設定應正確處理三大關系:一是正確處理政府和市場的關系,凡是能由市場調節的事項,政府即不要越俎代庖,要保證市場在資源配置中起決定性作用；二是正確處理政府和社會的關系,凡是能由公民個人決定和社會自律處理的事項,政府應盡量不予干預,以調動社會公眾的積極性和激化社會的活力；三是正確處理政府內部的關系,包括上下級政府的縱向關系和政府部門間的橫向關系。在縱向關系上要科學配置上下級政府的職能,使之既保證上級政府對下級政府的有效領導,又有利于推進政府管理重心下移,充分發揮基層政府的治理作用；在橫向關系上,要協調好各部門的相互關系,穩步推進“大部制”改革,以減少相互扯皮、相互掣肘的現象,發揮政府的整體效用。
“‘權責法定’要求用法律明確規定政府的職權和職責,職權法定意味著給政府權力設定邊界,政府不能越過法定邊界行事,越過了就不僅其行為無效,還要被追究法律責任。職責法定意味著確定政府應該做和必須做的事項,政府不做或不用心做好就是不作為,不作為同樣要被追究法律責任。權責法定的宗旨在于保障政府不越位、不錯位、不缺位。”姜明安說。
對于“執法嚴明”這一目標,姜明安的理解是,“執法嚴明”要求政府部門嚴格執法,對違反社會秩序、經濟秩序和行政管理秩序的人和事應嚴肅查處,依法應監督檢查的必須監督檢查,依法應給予行政處罰的必須給予行政處罰,依法應對之采取行政強制措施的必須對之采取行政強制措施。當然,執法嚴明并不等于執法只能有剛性而不能有柔性。執法嚴明應剛柔并舉,該剛則剛,該柔剛柔。
“‘公開公正’則包括‘公開’和‘公正’兩項要求。”姜明安分析說,“公開”是法律對政府行政行為程序的要求,“公開”的宗旨首先在于保證行政相對人對政府行為的知情權,以保護公民、法人和其他組織的實體合法權益。其次,“公開”也是防止政府官員腐敗、濫權的需要；“公正”主要是法律對政府行政行為實體的要求,政府實施行政行為不得偏私,不得歧視,不得同樣情況不同對待,不同情況同樣對待。“公正”也有程序性要素,要求政府實施行政行為時應告知相對人行為的根據、理由,聽取相對人申辯,政府官員與所實施的相應行為有利害關系應當回避等。“公開”與“公正”二者有著密切的聯系:公開是公正的保障,公正是公開追求的最主要價值。
姜明安認為,“廉潔高效”也是包括“廉潔”和“高效”兩項要求。“廉潔”要求政府機關和政府官員行使職權不謀私利,不貪腐,干干凈凈做事,堂堂正正為官；“高效”要求政府機關和政府官員行使職權應遵守法定時限,積極履行法定職責,提高辦事效率,提供優質服務,方便行政相對人。
“守法誠信”也包括“守法”和“誠信”兩個方面。“‘守法’要求政府機關和政府官員不僅應依法行使職權,依法對相對人執法,而且應自己守法。凡是法律對政府機關和政府官員設定的義務、規則,均應自覺嚴格履行、遵守。例如法律規定行政機關設1名正職,2名至4名副職,行政機關就不能設8名或10名副職；法律規定行政機關設100名編制,就不能實用90人,另虛報10人吃空餉等。”姜明安說,“誠信”首先要求政府機關和政府官員行使職權應遵循法律的目的、宗旨,善意對待相對人,對相對人講信用,不能以“釣魚執法”“養魚執法”的手段愚弄相對人。
控權透明誠信尤為重要
如何實現四中全會“決定”所提的六項法治政府建設目標?姜明安認為,法治政府建設應該從控權、透明、誠信等方面入手,當然,最重要的是依法辦事、依法解決糾紛。
“推進法治政府建設,要求各級人民政府及其領導干部一定要控制自己的權力欲和政績欲,防止權力膨脹、職能膨脹、機構膨脹。要理順政府和社會的關系、公權力和私權利的關系。凡是公民、法人或者其他組織能夠自主決定的事項,凡是市場競爭機制能夠有效調節的事項,凡是行業組織或者中介機構能夠自律管理的事項,政府都不要橫加干預,亂加干預。政府應盡量通過行政指導和事后監管去取代審批、許可。”姜明安說。
控制公權力的行使,則要求各級政府和領導干部要特別注重運用正當法律程序。“政府行使行政決策權,除了應主動接受人民代表機關監督制約外,還應通過座談會、聽證會、論證會、平面媒體和互聯網等各種形式和途徑廣泛聽取人民群眾的意見；政府行使行政執法權,除了應受內部層級監督制約外,還應通過向執法相對人說明理由、聽取申辯和舉行聽證,與相對人進行質證、辯論等形式接受外部監督制約。”姜明安說。
“法治政府是誠信政府。”姜明安說,政府做出任何行政行為,依法給予公民的許可和承諾,不得隨意撤銷、廢止或改變。如果客觀情況發生重大變化,為了公共利益的需要,政府必須撤銷、廢止或改變原已作出的行為、許可或承諾,對由此給相對人造成的損失,應依法予以補償。
姜明安認為,法治政府同時也是透明政府。各級人民政府因根據政府信息公開條例,主動公開政府應依法公開的信息,包括涉及公民、法人或者其他組織權利義務的政府規章、規范性文件、標準、政府會議紀要、通知、批復以及各級政府部門的機構設置、職能、辦事程序、“三公經費”等。除此以外,政府就各種重大事項、事件、事故作出的決策、決定和處置等,亦應及時公開,必要時還應公開說明相應決策、決定、處置的理由。
“推進法治政府建設,還要求各級政府建立和完善嚴格的責任制和問責制,使各級各部門政府機構及其工作人員都做到權力和責任統一,有權必有責,用權受監督。”姜明安說。
“推進依法行政、建設法治政府不僅涉及政府本身,還涉及立法、司法和政治、經濟、社會體制改革。”姜明安說,建設法治政府,需要一部統一的行政程序法,缺乏頂層設計,依法行政就會缺乏統一的準則、依據。我們還應進一步培養和提高全體公職人員,特別是各級領導干部運用法治思維和法律手段治國理政的理念和能力,使執政者既能在常態社會條件下依法行政,也能在突發事件應對中堅持法治。法治的重心是治官、治權,只有讓行使公權力的行為均受到法律規范和控制,法治政府的目標才能實現。
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